0000-0002-6589-9382 
loag@uho.edu.cuKerslin Velázquez Rodríguez1
0000-0001-5667-2680 kvelzquez@gmail.comYanet Fernández Peña1
0000-0001-5715-069X yanetfp@uho.edu.cu
Congreso Universidad, enero-abril 2024; 11(1), e10
Presentado en el XIV Taller Internacional "Universidad, Ciencia y Tecnología"
Artículos científicos
Las universidades: creación de capacidades ante la gestión de gobierno basada en ciencia e innovación
Universities: creating capacities regarding government management based on science and innovation
Luis Orlando Aguilera García1 0000-0002-6589-9382 loag@uho.edu.cu
Kerslin Velázquez Rodríguez1 0000-0001-5667-2680 kvelzquez@gmail.com
Yanet Fernández Peña1 0000-0001-5715-069X yanetfp@uho.edu.cu
1 Universidad de Holguín. Centro de Estudios de Gestión del Desarrollo Local (CEGEDEL). Holguín, Cuba.
Recibido: 15/01/2024
Aprobado: 5/02/2024
RESUMEN
En Cuba, las políticas públicas afianzan la importancia de los municipios en los procesos de desarrollo. A tono con esa concepción, se ha modificado sensiblemente el escenario de actuación de los órganos locales del Poder Popular. A partir de la noción de autonomía municipal plasmada en los artículos 168 y 169 de la Constitución de la República, los territorios asumen complicadas tareas de transformación del tejido empresarial, la gestión presupuestaria desde los Consejos Populares, la ruta hacia una seguridad alimentaria con educación nutricional que logre el autoabastecimiento municipal y la intervención en una compleja descentralización de competencias que coloque a decisores, empresarios y electores en posición de "agentes" y no ya más "pacientes" del proceso de transformación. Esos, entre otros muchos cambios, señalan la necesidad de ejercer una gestión de gobierno basada en ciencia e innovación, la que, para que sea efectiva, debe asentarse en una sólida e inteligente gestión de alianzas de actores, donde la universidad ha de desplegar un rol primordial. La ponencia plantea el problema de cuán preparadas están las universidades para asumir ese papel. Se enfoca el tema desde miradas dinámicas multidimensionales complejas. Se concluye que existen recursos de la gestión del conocimiento que deben ganar en espacios en el desempeño universitario para permitir que se afiancen aportes a los desafíos del desarrollo de los municipios cubanos.
Palabras clave: creación de capacidades; desarrollo local; gestión de gobierno; recursividad.
ABSTRACT
Capabilities building is recognized as a key element of the governance system based on science and innovation. Its attention is part of one of the projects of the Government, Institutionality and Macroeconomics Macroprogram. The universe of essential capabilities for government management includes innovation, communication, management (based on the organization of effective work systems and the introduction of knowledge management tools), and technological capabilities (linked above all to digital transformation processes). However, the processes that lead to providing local government decision-makers with the capacities considered necessary for their management face many limitations. Identifying them and devising actions to reduce their negative effects are the objectives of this paper. The paper exposes results and projections that have been conceived, and some of them introduced in practice, in Holguin province from the government-university alliance. It is based on the study of the fundamentals of the theory of capabilities carried out by Amartya Sen fundamentally, on the elaborations of the DUI mode of innovation and learning in Lundvall and the contributions of Díaz-Canel and Núñez Jover in their recent publications on the basis of the Cuban experience, among others.
Keywords: capacity building; local development; science and innovation-based governance; recursivity.
INTRODUCCIÓN
Una tríada de sucesivas transiciones, por las que el mundo ha atravesado en las últimas tres décadas, ha deteriorado el frágil equilibrio de las relaciones internacionales, lo que afecta sensiblemente el limitado equilibrio de la política, la economía, el medio ambiente, la salud, la educación, la cultura y la comunicación.
El avance contradictorio de una globalización con predominio neoliberal en los 80, sentó bases para el paso en los 90, de la bipolaridad de guerra fría a la aspiración de unipolaridad hegemónica; esta no logró imponerse y, por el contrario, engendró componentes para la transición actual que busca una multipolaridad en un periodo pospandémico global. Todo ello genera un clima de guerra híbrida que enfrenta a los grandes bloques económicos militares del planeta y amenaza con el estallido de una nueva guerra mundial.
Nada de ello parece ser casual, sino más bien puede ser visto como fases en una aspiración de construir la "crisis perfecta" que conduzca dolorosamente a la reconquista de la hegemonía unipolar. Las consecuencias de esa tríada transicional son ya nefastas para todos los países, pero sobre todo, para los no desarrollados.
Los procesos globales que con más fuerza han quebrado el débil equilibrio mundial sostenido en la posguerra son el auge de la globalización en los 80-90, la crisis económico financiera internacional que estalló en 2008, la pandemia de la COVID-19 en 2019, las tensiones comerciales y tecnológicas entre China y Estados Unidos y la guerra entre Rusia y Ucrania. Esta última, en opinión de los autores de este ensayo, parece más bien un producto elaborado a partir de una política cuidadosamente construida desde los círculos de poder norteamericano, con anuencia evidente de la Unión Europea, para romper la tendencia a la multipolaridad económica, tecnológica y política hacia la cual avanza el mundo en el tercer milenio.
Ese es el escenario que sufren los países menos desarrollados del planeta, entre los cuales se cuentan todos los que pertenecen a América Latina. En ese contexto internacional, han de cumplir compromisos de desarrollo las municipalidades de la región y entre ellas, las de Cuba no son una excepción. Solo que, para Cuba, a ese triste escenario global, se añaden los efectos recrudecidos de las políticas del gobierno norteamericano. En esas condiciones, la isla caribeña se ha trazado metas loables, pero difíciles de alcanzar que forman parte de la política denominada "actualización del modelo de desarrollo económico y social socialista" que avanza desde el año 2011, en medio de las situaciones globales ya descritas.
Las metas específicas que conducen a esa "actualización" han encontrado concreción, a través de formulaciones contenidas en documentos rectores aprobados en el país, algunos de ellos, luego de amplios debates populares; entre estos, vale destacar la secuencia de Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución aprobados en 2011 y actualizados en 2016 y 2021, el Plan nacional de desarrollo económico y social al 2030 (PNDES) y la Constitución de la República, aprobada en plebiscito en 2019, entre otros.
Estos documentos se han acompañado de una amplia elaboración del cuerpo normativo que respalda y legitima las transformaciones que se llevan a vías de hecho e inciden en las relaciones económicas, con modificaciones importantes en las formas de propiedad y gestión, en las políticas sociales, ambientales, comunicativas, tecnológicas y muchas otras esferas de la vida social. Todo ello coloca a las instancias municipales de gobierno ante colosales retos que incluyen cómo conducir la vida de esos territorios, en las condiciones que se generan y con los cambios descritos en las relaciones sociales como totalidad.
Queda demostrado y toma forma en políticas públicas que, entre los recursos imprescindibles para avanzar con éxito, se encuentran los aportes de la ciencia y la innovación, lo cual se convierte en propósito y aspiración de los directivos municipales. Una cualidad referida a la presencia sistémica de la ciencia y la innovación en la gestión de los gobiernos locales se ha definido como "gestión de gobierno basada en ciencia e innovación" concebida como tecnología e innovación social y herramienta en manos de los decisores locales para enfrentar los procesos de mayor complejidad e impacto social (Díaz- Canel, 2021).
Pero, la presencia de las lógicas de la ciencia y la innovación en el quehacer de los gobiernos locales, se ha organizado no solo para asumir los grandes desafíos que emergen de los procesos de mayor complejidad social, sino para acompañar los procesos estratégicos decisorios en la gestión gubernamental. Ello implica prácticas no habituales en la gestión de los gobiernos territoriales, para las cuales los mismos no están debidamente preparados.
Resulta imprescindible construir una gestión de gobierno que incluya como elementos sustanciales y cotidianos la gestión de alianzas, la incorporación del conocimiento experto en los procesos decisorios, flujos de información robustos que visibilicen con carácter sistémico el comportamiento de las dinámicas del desarrollo, la diversificación de modalidades de co-construcción de decisiones, que contengan miradas interdisciplinares, interinstitucionales, interactorales e interterritoriales, la conversión de la creación de capacidades en práctica cotidiana que acompañe con adecuados diseños los procesos decisorios, la conversión de la participación popular en ingrediente incluido en todos esos procesos, la atención a los indicadores de sostenibilidad económica, social, institucional y ambiental, así como otros que dinamicen, diversifiquen y doten de mayor eficacia las ejecutorias de los gobiernos locales.
Enumerarlos no resulta difícil, pero implementarlos en el día a día del trabajo en los territorios requiere de la preparación de los actores municipales, y ello permite dinamizar las transformaciones sociales necesarias; sin embargo, los procesos que conducen a dotar a los decisores de los gobiernos locales de las capacidades para el ejercicio de su gestión enfrentan no pocas limitantes. Identificarlas y concebir acciones para disminuir sus efectos negativos, constituyen los objetivos de esta investigación.
MATERIALES Y MÉTODOS
La investigación se sustenta en el enfoque general dialéctico-materialista, de conjunto con otros métodos y técnicas; el estudio tiene un enfoque cualitativo y secuencial. Del nivel teórico, se utilizaron los métodos histórico-lógico y analítico-sintético.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
La creación de capacidades constituye uno de los vectores principales del desarrollo territorial. De hecho, no basta que se le reconozca o declare su importancia. Su papel es tal que, según el rol que desempeñe en los procesos de toma de decisiones, la creación de conocimientos impulsa, dinamiza o retrasa el desarrollo de un municipio, y es condición para el avance de otros procesos determinantes como la gestión de alianzas, la intersectorialidad, la conformación de cadenas productivas y de valor, la participación ciudadana y la inclusión social (Núñez, 2014).
No se trata de un reconocimiento válido solo para municipios cubanos, pero en Cuba, desde la formulación primaria de la actualización del modelo de desarrollo económico y social socialista en 2011, se reconoció a los municipios como instancia clave para alcanzar las metas propuestas. Esa mirada al municipio, en un país cuyo modelo socialista se caracterizó por una marcada centralización de la gestión, dejó ver brechas en la preparación de esos territorios para asumir con éxito los disímiles cambios que se deben acometer, según las metas de "actualización" planteadas. Desde abril del año 2011 hasta el año 2023, no son pocos los documentos que conforman el cuerpo legislativo del proceso de actualización. Entre ellos, se pueden enumerar:
1.- Constitución de la República de Cuba; 2.- Conceptualización del Modelo Económico y Social de Desarrollo Socialista; 3.- Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030; 4.- Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución aprobados en el VI, VII y VIII Congreso del PCC; 5.- Decreto No. 33/2021 "Para la Gestión Estratégica del Desarrollo Territorial"; 6.- Resolución No. 29/2021, "Bases generales de la organización del sistema de trabajo para la gestión estratégica del desarrollo territorial, así como la gestión de la financiación del desarrollo local", del Ministerio de economía y planificación (MEP); 7.- Ley No. 132/2019 "De organización y funcionamiento de las Asambleas Municipales del Poder Popular y los Consejos Populares"; 8.- Ley No. 138/2021 "De organización y funcionamiento del Gobierno Provincial"; 9.- Ley No. 139/2021 "De organización y funcionamiento del Consejo de la Administración Municipal"; 10.- Política para Impulsar el Desarrollo Territorial del MEP; 11.- Decreto Ley Nro 34/2021; 12.- Decreto Ley Nro. 36/2021; 13.- Decreto Ley No. 39/202; 14.- Ley de soberanía alimentaria y seguridad alimentaria y nutricional, 15.- Decreto-Ley 44/2021 Sobre el ejercicio del Trabajo por Cuenta Propia (GOC-2021-775-O94); 16.- Decreto-Ley 46/2021 Sobre las micro, pequeñas y medianas empresas (GOC-2021-777-O94), 17.- Decreto-Ley 47/2021 De las Cooperativas No Agropecuarias (GOC-2021-778-O94), así como diversas resoluciones de implementación aprobadas por los organismos de la administración central del Estado involucrados.
El número de documentos enumerados no es pequeño y son además, de reconocida complejidad para los actores del desarrollo municipal que con frecuencia deben accionar con arreglo a los contenidos de no pocos de esos textos. De los mismos, dimanan transformaciones de diverso carácter, sucesivas y simultáneas que generan efectos múltiples, exigen enfoques multidimensionales y no siempre son observados desde esa óptica (Aguilera, 2017). Cada nueva transformación demanda conocimientos, habilidades, destrezas, oficios, valores, en fin, capacidades, de las que no siempre los gobiernos municipales son portadores. En poco tiempo en Cuba esas carencias se han hecho notables.
Pero, ¿de qué capacidades se trata?, ¿cómo hacer para que los actores-agentes del desarrollo municipal puedan ejercer sus funciones cotidianas con dominio, cada vez mayor, de los procesos que deben gestionar? Dentro del conjunto de documentos normativos que fue enumerado, el término capacidades se emplea con frecuencia, y muchas veces se acompaña de la referencia a diferentes tipos de capacidades, según la temática que cada documento aborda.
De esa forma, una persona con responsabilidad en la gestión de procesos del desarrollo municipal puede encontrar en los mismos la referencia a las siguientes capacidades: de planificación, de la economía, de promoción del desarrollo a través de políticas públicas, de gestión, de generación de empleos, defensivas y de seguridad, de investigación, de desarrollo e innovación, de inversión y productividad, instaladas, tangibles, que admitan los volúmenes y dimensiones demandados, de generación de conocimiento, innovadora, propia de generar tecnologías, de prospección y vigilancia, para la adaptación ante el cambio climático, de adaptación, de sustituir importaciones, de generación de ventajas competitivas, productivas, para la difusión del progreso económico y tecnológico, relacionadas con conocimientos prácticos, técnicos, profesionales, gerenciales y herramientas, capacidades de cada municipio, de cada provincia, en los recursos humanos, de los grupos y actores, capacidades estructurales. Todas estas competencias, pueden encontrarse en el universo de documentos enumerada con anterioridad.
Parece evidente que todas las señaladas son imprescindibles, distinguir entre ese universo cuáles son las de mayor importancia o cuáles resultan imprescindibles para cada actor-agente del desarrollo resulta un ejercicio complicado y de dudosa productividad. Sin embargo, algunas ideas saltan a la vista.
El desafío de alcanzar una gestión de gobierno que haga de la ciencia y la innovación un acompañante imprescindible, como se ha señalado al inicio del texto, enfrenta no pocas limitaciones. Entre ellas es importante destacar:
En opinión de los autores la gestión de los gobiernos locales transita por una contradicción entre el ejercicio de gobierno que descansa en el papel acentuado de la centralización y se acompaña de prácticas que fueron funcionales años atrás, pero que ya dan señales reiteradas de agotamiento (exceso de reuniones que suelen repetir el mismo formato de verticalidad en las decisiones; atención directa y constante a las urgencias y una gestión centrada en las orientaciones del organismo superior) y, por la otra parte, una gestión de gobierno proactiva, emprendedora, y basada en ciencia e innovación.
Las bases de dicha contradicción fluyen, a través de las dinámicas del comportamiento del tejido social y tienen en su base relaciones económicas definidas por las cinco formas de propiedad que define la Constitución de la República, entre las que emerge con fuerza un sector privado de pequeña y mediana escala cuya trayectoria está llamada a alianzas con el sector estatal de la economía por la construcción del socialismo soberano, independiente, democrático, socialista, próspero y sostenible. En esas condiciones en que avanza la nación parece estar en el concierto de lo necesario fomentar en los actores-agentes del desarrollo local, la capacidad de decidir en contextos complejos (Larrea y Costamagna, 2023) y esa es una capacidad de gestión de gobierno que exige ciencia e innovación.
Luego del acercamiento a algunas de las limitantes que hoy frenan el avance de la creación de capacidades en los actores-agentes del desarrollo local, se pueden acercar algunas vías posibles de avance. Un primer camino, que parece ser apropiado, es develar una posible relación de desarrollo en espiral de las capacidades necesarias para la gestión de gobierno local. Un ejemplo, lo aporta Castell (2002) al exponer la dinámica que se genera, a partir de la capacidad de innovación que impulsa la capacidad de creación de riqueza la cual, al alcanzar un comportamiento colectivo (el subrayado es de los autores del presente artículo) se eleva a la "superior capacidad de las sociedades para desarrollarse" (p. 29).
Puede entenderse este comportamiento como conexión en espiral ascendente de capacidades que se generan en las dinámicas de innovación en medios sociales apropiados, de donde de la capacidad de innovación, se asciende a la capacidad de creación de riqueza y de esta a la capacidad de desarrollo. Esta última puede entenderse como síntesis de la evolución en espiral de las anteriores, y de ahí, atribuírsele un carácter integrador.
Un segundo camino a considerar es la observancia multidimensional de las capacidades. De este modo, se pueden deslindar aquellas marcadas por su carácter sectorial, de las que "integran" en una formulación una dinámica "superior" de relevancia para el desarrollo territorial a corto, mediano y largo plazo. El actor-agente del desarrollo local puede distinguir mejor las capacidades necesarias para la gestión de los actores económicos, de aquellas requeridas para procesos educativos y otros; de esa distinción, se observan las dinámicas que develen la necesidad de capacidades integradoras (o de integración) de los procesos rectores del desarrollo local que son primordiales para los decisores de los gobiernos locales.
Lo anterior resulta difícil de refutar, sin embargo, puede dar paso a enconados debates en cuanto a cómo dotar a ese actor-agente de esas capacidades de carácter integrador; si se vuelve al análisis de Castell, este señala:
(…) lo esencial no es la capacidad técnica propiamente dicha, sino la capacidad mental de aprender a aprender a lo largo de toda la vida profesional. …Significa, una gran formación general con unos instrumentos mentales a través de los cuales se sabe qué información buscar, dónde buscarla y cómo procesarla. …Pero lo que quiero decir es que es necesaria esa capacidad de autoprogramación. (p. 35)
Imposible ignorar la máxima del joven Marx, cuando desde sus Manuscritos económicos y filosóficos llamó la atención sobre la necesidad de "(…) aprehender las conexiones dentro del movimiento" (Marx, 1975, p. 70). Este proceso, complejo desde su esencia, ha de ser transitado por esos actores-agentes del desarrollo acompañados de "facilitadores" (Costamagna y Larrea, 2017) comprometidos con las metas del desarrollo territorial. Los colectivos de profesores de las universidades cubanas con sus Centros universitarios municipales, sin dudas, "pueden prepararse" para asumir ese reto.
Se considera señalar, que se ha de ser cuidadoso y no pensar nunca ni en ninguna ubicación geoespacial ni sectorial que se está ya preparado para asumir este reto; no es casual que se llame la atención sobre el término de Costamagna "facilitadores", y que se recalque "pueden prepararse" para un proceso en el que todos los participantes son portadores de conocimientos relevantes y necesarios para enfrentar con éxito esa cualidad de gestión de gobierno que se ha propuesto la nación. Se trata de co-construir el conocimiento experto requerido.
Tampoco se trata de concebir complicadas mallas curriculares que demanden estudios por dos o tres años en por una titulación; no, solamente y, no parece ser lo más urgente, la creación de capacidades que respondan a las dinámicas de los desafíos de los gobiernos locales en la actualidad necesitadas de dinamismo, flexibilidad y aperturas.
Los autores de la presente contribución acentúan la concepción de currículos flexibles que se modifiquen y actualicen en el mismo proceso con arreglo a las demandas que emerjan y que respondan también a las singularidades de cada localidad. Se subraya además la multiplicidad de escenarios, en los que se configura un clima social de horizontalidad respecto a la posesión del conocimiento, de modo que todos se reconozcan responsables con aportar al conocimiento necesario, y no solo se espere que el profesor universitario aparezca con fórmulas importadas acríticamente de ciertas geografías y/o escuelas, y se les reconozca como únicas valiosas.
Una concepción que incorpora buenas prácticas para la creación de capacidades la aporta el denominado Modo DUI de innovación y capacitación (Lundvall, et al, 2009). A sus aportes, conviene incorporar las lógicas que condujeron la organización de la campaña de alfabetización en Cuba (vivir y trabajar con el campesino y dotarlo de capacidades básicas para la vida) y los aportes de Paulo Freire. A ese estilo de concebir y desplegar practicas sistemáticas se le reconoce la denominación de enfoque múltiple para la creación de capacidades (Aguilera, González y Almaguer, 2020).
La creación de capacidades para la gestión estratégica del desarrollo local tiene como propósito principal dotar a los actores-agentes, y ante todo a los decisores de los procesos, de capacidades integradoras que asuman como base la capacidad para identificar las carencias individuales, colectivas e institucionales que permitan impulsar acciones para autogestionar los componentes básicos formativos de esas capacidades requeridas. Para alcanzar ese propósito resulta importante fomentar alianzas con los portadores de los conocimientos, habilidades, destrezas y oficios que el desarrollo local exige en cada municipio, y que no suelen ser siempre igual para todos.
La creación de capacidades para la gestión estratégica del desarrollo local requiere enfoques múltiples, flexibles y sistémico-multidimensionales, miradas que develen las dinámicas de cambios que se operan en cada dimensión y en las relaciones entre ellas. Este puede ser un camino que contribuya a dinamizar el desarrollo de los territorios, a partir de movilizar la inteligencia colectiva y la co-construcción de innovaciones. Es, entonces, una vía para transitar a la solución dialéctica de la contradicción señalada y que tiene sin dudas, como síntesis o nueva cualidad, una gestión de gobierno local que hagan de la ciencia y la innovación, acompañantes cotidianos de los procesos.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Larrea, M., & Costamagna, P. (2023). Los límites del desarrollo territorial. Reflexiones sobre la emergencia climática y el aporte del enfoque pedagógico y la investigación acción para abordarla. Instituto de Investigaciones Tecnológicas y Sociales para el Desarrollo Territorial UTN Facultad Regional Rafaela. https://doi.org/10.13140/RG.2.2.34695.98723
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Conflicto de intereses
Los autores declaran no tener conflictos de intereses.
Contribución de los autores
Todos los autores revisaron la redacción del manuscrito y aprueban la versión finalmente remitida.
